Upb: la rimodulazione del PNRR potrebbe determinare un maggiore ricorso al mercato

Mentre a Palazzo Chigi si è svolta la cabina di regia PNRR per fare il punto sull’attuazione del Piano e sulle proposte normative finalizzate alla sua revisione, l’Ufficio parlamentare di bilancio mette in guardia sull’utilizzo dei fondi PNRR: finora sono stati spesi complessivamente 28,1 miliardi, circa il 14,7% del totale. E prova a fare chiarezza sulle conseguenze della revisione del PNRR, con l’aggiunta del capitolo REPowerEU, e del profilo temporale delle rate, che potrebbe determinare la necessità di un maggiore ricorso al mercato a meno di riduzioni compensative di spese in altre voci del bilancio dello Stato.

Attuazione PNRR, Corte dei Conti: risultati buoni ma ipoteche per il futuro

Dopo la Corte dei Conti, anche l'Ufficio parlamentare di bilancio (Upb) ha trasmesso la propria memoria sullo stato di attuazione del Pnrr alle Commissioni Politiche dell'Unione europea e Bilancio del Senato. Ne emerge un quadro non idilliaco, in primo luogo sull’andamento della spesa.  

I dati dell’Upb si basano sulle informazioni contenute in ReGiS alla data del 26 novembre, da cui risultano spesi 28,1 miliardi, pari a circa il 14,7% del totale delle risorse del PNRR: se fino al 2022 la spesa era in linea con quanto programmato o aveva addirittura superato l'asticella, nel 2023 risulta invece speso il 7,4% di quanto programmato. 

Numeri alla mano, la spesa è stata di: 1,3 miliardi nel 2020 (tutto il programmato per l’anno), 6,2 miliardi nel 2021 (leggermente più di quanto programmato), 18,1 miliardi nel 2022 (leggermente più di quanto programmato) e 2,5 miliardi nel 2023 (il 7,4% di quanto programmato).

Le misure che hanno assorbito maggiori fondi sono quelle relative agli incentivi ai privati, soprattutto il rafforzamento dell’Ecobonus e del Sismabonus (8,7 miliardi) e il credito d'imposta per i beni strumentali, vale a dire il pacchetto Industria 4.0 (5,4 miliardi). 

Dati che non stupiscono: anche la relazione della Corte dei Conti del 28 marzo scorso mostrava come i dati apparentemente incoraggianti sul livello di spesa fossero trainati da misure preesistenti, appunto i tax credit del piano Transizione 4.0 e i bonus edilizi.

Rispetto alle risorse europee a disposizione per il PNRR italiano, prosegue l’Ufficio parlamentare di bilancio, restano da spendere 163,4 miliardi, con la Missione Salute che sembra soffrire di ritardi di spesa più significativi.

A questo punto l’Upb passa in rassegna le procedure di spesa e i progetti avviati. Senza addentrarci troppo nei dettagli tecnici, disponibili nella memoria trasmessa alle commissioni parlamentari, l’Ufficio parlamentare di bilancio indica che “sembrerebbe esserci una soddisfacente allocazione delle risorse su progetti identificati dai soggetti attuatori (è stato deciso che cosa fare), ma resta basso il livello dei pagamenti per i lavori di realizzazione degli stessi”.

“I ritardi in fase di progettazione esecutiva e assegnazione (le due fasi necessarie per la messa a bando e per l’avvio dei lavori) contano, ciascuna, per quasi un terzo di tutti i ritardi e, se si escludono i casi non classificati, per oltre il 62% dei ritardi di cui si conosce la fase. È in ritardo poco più del 75% delle fasi”.

Andiamo ora alla seconda parte del documento, quella in cui l’Upb entra nel merito della revisione del PNRR.

Il 24 novembre la Commissione europea ha formulato un parere positivo sulle modifiche del PNRR italiano, che sono ora in attesa dell’approvazione del Consiglio europeo. 

Nella nuova formulazione i fondi destinati alla realizzazione del PNRR passano da 191,5 miliardi a 194,4 miliardi. Alle sei missioni previste in precedenza si aggiunge la settima per includere nel PNRR il capitolo energetico, il REPowerEU.

Dalle informazioni a oggi disponibili emerge che le modifiche approvate dalla Commissione europea non coincidono integralmente con quelle proposte dal Governo la scorsa estate. 

Un risultato che non stupisce dato il lungo e intenso negoziato che si è svolto nei mesi scorsi tra Roma e Bruxelles intorno alla revisione del Piano e all’aggiunta del capitolo REPowerEU. Benché, ricorda l’Upb, il documento contenente le proposte di revisione presentato alle autorità europee non sia stato reso pubblico, nella memoria trasmessa al Parlamento i tecnici provano comunque a tirare le somme.

Erano stati previsti definanziamenti per circa 16 miliardi a fronte degli attuali 8,3; le risorse previste per il capitolo REPowerEU ammontavano a circa 19 miliardi rispetto agli 11,2 attuali. Inoltre, sulla base delle informazioni contenute nel documento rilasciato lo scorso 27 luglio dal Governo sulle modifiche al PNRR era stato possibile ricostruire che complessivamente circa il 55% delle revisioni proposte riguardavano la rimodulazione di milestone e target e/o un loro differimento temporale. La modifica delle descrizioni nella CID e negli Operational Arrangements (OA) avrebbe interessato il 27,2% dei casi e infine il definanziamento, totale o parziale, di alcune linee di intervento del PNRR il 5,9% dei casi. 

Per un’analisi puntuale degli effetti finanziari e di impatto delle modifiche approvate dalla Commissione europea e delle differenze rispetto alla proposta formulata la scorsa estate è necessario attendere che maggiori dettagli siano disponibili e quindi si rinvia a un futuro lavoro dell’UPB. Nel frattempo, è possibile evidenziare alcuni aspetti rilevanti.

Le risorse destinate alla nuova formulazione del Piano ammontano a 194,4 miliardi, superiori di 2,9 miliardi rispetto all’importo precedente (191,5 miliardi). Le nuove risorse (2,9 miliardi) sono state concesse per 2,76 miliardi come contributi a fondo perduto (sovvenzioni) per la realizzazione del REPowerEU e 0,14 miliardi a seguito dell’aggiornamento del contributo finanziario massimo.

In linea con le modifiche apportate ai singoli investimenti, tutte le Componenti in cui si articolano le Missioni del Piano hanno subito modifiche in termini di risorse, determinando una riallocazione dei finanziamenti sia all’interno della singola Missione sia tra le Missioni. 

Aggregando la rimodulazione dei finanziamenti al livello di Missioni, emerge che il finanziamento del capitolo relativo a REPowerEU (M7) è stato realizzato – oltre che da nuovi fondi per 2,9 miliardi – attingendo risorse da tutte le Missioni con l’eccezione della prima e della sesta.

Contestualmente alla revisione delle misure sono stati rimodulati anche i milestone e target (M&T) a esse collegati, che passano da 527 agli attuali 617. 

Confrontando il nuovo profilo temporale delle scadenze dei M&T con quello precedente, si osserva un differimento in avanti degli obiettivi da conseguire. Per il semestre in corso, corrispondente alla quinta rata (che dovrebbe arrivare nel 2024), vi è una riduzione di 17 obiettivi (da 69 a 52); già nel primo semestre 2024 (quello relativo alla sesta rata) si registrano 8 M&T in più da raggiungere (da 31 a 39), di cui 6 relativi al capitolo RePowerEU (M7). Infine, è il secondo semestre 2026 (quello corrispondente alla decima e ultima rata) che registra il maggiore incremento di M&T, che passano da 120 a 173 obiettivi. Anche in questo caso l’aumento è in parte riconducibile alle scadenze legate al capitolo RePowerEU.

Alla rimodulazione di milestone e target corrisponde una modifica delle rate con cui saranno erogate le risorse dal 2024. Una rimodulazione che ha ridotto significativamente gli importi  della quinta e sesta rata traslandoli quasi interamente nella decima.

Cosa significa concretamente? L’ufficio parlamentare di bilancio ancora non si sbilancia ma ipotizza che la rimodulazione del PNRR e del profilo temporale delle rate potrebbe determinare la necessità di un maggiore ricorso al mercato a meno di riduzioni compensative di spese in altre voci del bilancio dello Stato.

Riprendendo la memoria dell’Upb: 

Saranno da valutare gli effetti in termini di finanza pubblica delle rimodulazioni del Piano. La sua revisione, infatti, incide contemporaneamente su tre diversi profili, relativi rispettivamente ai M&T, alle rate europee di rimborso e alla spesa effettiva per gli interventi. Andranno quantificate le esigenze di cassa che scaturiranno dalla revisione del profilo temporale delle rate, in particolare dalla riduzione degli importi che dovrebbero essere erogati nel 2024 (quinta e sesta rata). 

Si ricorda tuttavia che per quanto riguarda i prestiti, si tratta essenzialmente di una sostituzione tra prestiti europei e prestiti nazionali. In tale quadro, si dovrà tenere conto dei margini annuali di possibile copertura che potranno derivare da fondi alternativi, quali il Fondo sviluppo e coesione (FSC) e il Piano nazionale complementare (PC). Dati gli importi in gioco, si potrebbe rendere necessario un maggiore ricorso al mercato a meno di riduzioni compensative di spese in altre voci del bilancio dello Stato.

Nelle stesse ore il tema della rimodulazione del PNRR è stato al centro della cabina di regia convocata a Palazzo Chigi, in cui si è fatto il punto sulla verifica dello stato di attuazione del Piano e delle proposte normative finalizzate alla sua revisione e cui seguirà “un provvedimento legislativo” che avrà il compito di attuare tale revisione, come indicato dal ministro per gli Affari Europei, il Sud, le Politiche di Coesione e il PNRR, Raffaele Fitto. 

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