Partenariato Pubblico Privato - il bilancio delle attivita' del DIPE
In Gazzetta ufficiale la relazione sulle attività realizzate dal Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE) in materia di Partenariato pubblico privato. Una fotografia sul recente andamento del mercato del PPP in Italia e in Europa e la definizione delle prossime strategie del DIPE in materia.
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Negli ultimi anni l’attività del DIPE per sostenere la diffusione degli strumenti di Partenariato Pubblico Privato in Italia, si è incentrata in quattro ambiti:
- Assistenza alle Pubbliche Amministrazioni (PA) sulle operazioni PPP;
- Raccolta dati e monitoraggio delle operazioni ricadenti nella Decisione Eurostat 2004;
- Promozione del PPP sull’intero territorio nazionale;
- Attivazione di rapporti di collaborazione con Enti e Istituzioni.
Ad essere preso in esame dalla relazione non è stato solo il lavoro svolto nel biennio 2017-2018, ma anche le attività realizzate gli ultimi 10 anni in seno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in continuità con quanto fatto dall'Unità tecnica finanza di progetto, poi disciolta.
Il mercato del PPP in Europa e in Italia e i cambiamenti normativi
Le attività realizzate dal DIPE si sono svolte all’interno di un quadro nazionale ed europeo in veloce cambiamento. In particolare, mentre sul fronte europeo il mercato del PPP ha segnato una costante battuta di arresto, sul piano nazionale ad aver inciso sulle attività del DIPE sono state anche le integrazioni avvenute sul piano normativo.
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Per quanto concerne il primo aspetto, il dato che emerge è il trend decrescente registrato negli ultimi 10 anni del mercato del PPP in Europa. Il 2018 ha infatti registrato il numero più basso di operazioni di PPP dal 1997, anche se il valore medio delle transazioni è aumentato.
In questo contesto, il mercato italiano del PPP è leggermente in controtendenza visto che, rispetto all’intero mercato delle opere pubbliche, ha registrato un aumento dall’1% del 2002 al 17% nel 2018. In tale situazione, a tirare di più il mercato italiano del PPP sono stati i settori dei trasporti e della sanità. Se, infatti, negli ultimi dieci anni il numero di contratti chiusi è stato uguale a 39, la parte del leone è stata realizzata dai trasporti, con 6 contratti, e dalla sanità, che ha maturato 10 contratti PPP.
Per quanto riguarda, invece, il piano normativo, l’attività del DIPE si è dovuta confrontare con le integrazioni apportate al Codice dei contratti pubblici dal D.Lgs. n. 57 del 2017 tra cui, solo per citarne alcune:
- le variazioni del canone versato dalle Amministrazioni aggiudicatrici all’operatore economico e quelle alla quota del contributo a carico della PA, la cui misura massima viene incrementata dal 30% al 49%;
- la modifica in materia di finanziamento del progetto, con la previsione che, in caso di mancato accordo “tra le parti sul riequilibrio economico finanziario di un progetto, necessitato per cause non imputabili all’operatore economico, in caso di recesso, all’operatore economico debbano essere rimborsati gli importi previsti dall’articolo 176, comma 4, lett. a) e b)” come ad esempio il valore delle opere realizzate più gli oneri accessori.
L’attività di assistenza del DIPE alle PA
Rientrante tra i compiti istituzionali assegnati al DIPE, l’assistenza tecnica che il Dipartimento assicura alle PA può riguardare tutte le fasi dei procedimenti che prevedono il coinvolgimento di risorse private per la realizzazione e/o la gestione di infrastrutture o servizi pubblici.
In particolare, obiettivo primario dell’assistenza è l’identificazione di iniziative in linea con la logica del PPP e per le quali sia possibile l'impiego degli strumenti normativi e delle procedure più adatte ad affrontare la realizzazione dell’opera in ambito PPP.
Tra il 2017 e il 2018 il DIPE ha effettuato 42 interventi di assistenza, il 70% dei quali verso amministrazioni comunali.
Nello specifico l’attività di assistenza prestata dal DIPE alle Amministrazioni ha riguardato la valutazione degli aspetti di natura tecnica, giuridica ed economico-finanziaria, relativa a progetti per la realizzazione di opere pubbliche e per la gestione dei servizi ad esse connessi attraverso contratti di PPP.
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L’attività di raccolta dati e monitoraggio: l’intesa con l’ISTAT
La collaborazione tra il DIPE e l’ISTAT ha come obiettivo quello di monitorare quale impatto hanno le operazioni PPP sul debito e sul deficit pubblico. In particolare il monitoraggio riguarda quei contratti PPP relativi alla realizzazione e gestione delle opere pubbliche (o di pubblica utilità), in cui la PA è la principale acquirente dei servizi offerti attraverso la stessa infrastruttura.
Il monitoraggio e l’analisi delle operazioni PPP, tuttavia, sono ancora caratterizzati da una serie di limiti, su cui il DIPE e l’ISTAT intendono lavorare. Tra questi figura, a solo titolo esemplificativo, la raccolta dei dati che ad oggi è demandata esclusivamente al DIPE ma che le due istituzioni stanno valutando di affidare anche ai soggetti privati coinvolti nelle operazioni, ponendo anche in capo a loro la trasmissione della documentazione.
Un altro problema, invece, è di natura statistica e riguarda la classificazione delle attività coinvolte nel contratto PPP. Secondo la relazione, infatti, “le risorse coinvolte in un PPP possono essere considerate beni non pubblici, nei conti nazionali, solo se vi è una forte prova che il partner sopporta simultaneamente la maggior parte dei rischi e dei benefici derivanti dal PPP. Pertanto, l'analisi della ripartizione del rischio e dei benefici tra la Pubblica Amministrazione e il partner privato devono essere considerati come la questione centrale”.
L'attività di collaborazione con altri enti
Indispensabile per favorire la diffusione della conoscenza da parte degli amministratori pubblici sulle opportunità offerte dal PPP, è stata anche l'intensa attività di collaborazione del DIPE con enti e istituzioni attraverso la partecipazione a seminari e convegni.
Oltre a queste tipologie di incontri, il DIPE ha partecipato anche a numerosi tavoli tecnici settoriali o tematici come:
- Il Tavolo di lavoro sulla convenzione standard, per revisionare lo schema di Convenzione in PPP da utilizzarsi per le operazioni nelle quali l’Amministrazione concedente eroga canoni di disponibilità e/o canoni per i servizi resi dal Concessionario,
- Lo European PPP Expertise Centre (EPEC), l'iniziativa che vede il coinvolgimento della Commissione Europea, della Banca Europea per gli Investimenti e degli Stati membri UE per diffondere e condividere esperienze, elaborare linee guida e produrre raccomandazione e principi da seguire.
I prossimi passi
Alla luce dei risultati finora raggiunti, dei problemi ancora aperti e del veloce evolversi della materia del PPP, anche a livello europeo e internazionale, per il prossimo futuro il DIPE si prefigge:
- la redazione di linee guida e modelli contrattuali settoriali standard a supporto delle amministrazioni centrali e locali, in particolare per le tipologie di assistenza ripetitive;
- la diffusione e promozione, sul territorio, delle linee guida e di modelli contrattuali standardizzati, anche mediante l’ideazione di newsletter sul sito del DIPE;
- l'erogazione di attività di assistenza alle PA su progetti di particolare rilevanza e complessità;
- l’ampliamento della collaborazione con l’ISTAT, soprattutto sul fronte dell'ottimizzazione della raccolta della documentazione;
- il rafforzamento del ruolo del DIPE come interlocutore istituzionale unico a livello di sistema Paese, accrescendo il dialogo e il confronto con gli altri Paesi e con le Istituzioni UE e con quelle di rilievo internazionale, anche per migliorare ed omogeneizzare l’attività.
Su tutti questi obiettivi si estende la necessità di recepire con modelli flessibili le istanze di operatività degli schemi del PPP, rispondenti ad esigenze concrete legate alla realizzazione di moderne infrastrutture e reti, fisiche e virtuali.
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