Appalti - un decalogo per riformare il Codice

Serve una riforma della riforma. E’ questo il senso delle proposte che il think tank “Italiadecide” ha messo sul piatto per rivedere il Codice appalti.

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Appalto integrato, subappalto, programmazione e progettazione. E, ancora, ruolo dell’Anac, governance del settore, partenariato pubblico privato. Il nuovo Codice appalti non è ancora un sistema assestato. Andrà allora migliorato, perché in diversi capitoli strategici presenta delle lacune sulle quali bisogna intervenire. E’ questo il senso del documento di analisi presentato nei giorni scorsi da “Italiadecide”, che guarda già all’elaborazione del primo correttivo, da chiudere entro aprile del 2017.

Progettazione e programmazione

Si parte da progettazione e programmazione. In questo caso bisogna, anzitutto, superare “la confusione tra prefattibilità e fattibilità del progetto: nel Codice non è ancora delineata quella fase rilevante ai fini del successivo iter che in altri ordinamenti e nella prassi internazionale viene definita fase di identificazione del progetto”. Allo stesso modo, occorre incentivare le stazioni appaltanti a dotarsi delle competenze professionali necessarie a realizzare studi di prefattibilità di alta qualità.

Appalto integrato

In secondo luogo, occorre attenuare l’obbligo, introdotto dal nuovo Codice, di effettuare l’appalto dei lavori solo sul progetto esecutivo, prescindendo dalla tipologia e dalle caratteristiche dell’opera: “L’attuale formulazione può sfavorire l’innovazione che procedure di affidamento più libere e contrattuali (ben presenti in tutti gli altri ordinamenti) invece hanno da sempre favorito”. Quindi, bisogna allargare il raggio d’azione dell’aggiudicazione contemporanea di progetto ed esecuzione.

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Riforma delle stazioni appaltanti

Il terzo punto riguarda le stazioni appaltanti. In questo settore serve separare con disposizioni primarie più chiare il ruolo di chi decide la spesa, di chi esegue l’affidamento e di chi controlla i risultati: sono ruoli che non possono coincidere. La mancata definizione dell’architettura delle responsabilità tra origine del fabbisogno (i centri di spesa), stazioni appaltanti e centrali di committenza rischia di condizionare negativamente efficienza ed efficacia del sistema degli appalti pubblici. L’obiettivo della aggregazione viene meglio perseguito separando le responsabilità.

La questione del subappalto

Sul fronte del subappalto, andrebbe superato l’eccesso di rigidità del nuovo Codice rispetto a questo strumento, perché “rischia di tradursi in un eccessivo “favor” per un modello imprenditoriale caratterizzato dall’esecuzione in diretta delle commesse, dalle opere civili all’impiantistica fino ad alcune tipologie di forniture”. Questa scelta sarebbe in netta controtendenza rispetto all'ispirazione comunitaria. Le modifiche alle norme sul subappalto, nello specifico, sono particolarmente opportune per i settori speciali (gas, energia, acqua, trasporti).

Partenariato pubblico privato

Ancora, si parla di partenariato pubblico privato. In questo caso, occorre superare la confusione fra concessione e Ppp, “chiarendo esplicitamente che il Ppp è una categoria contrattuale aperta che include anche le concessioni”. Più in generale, poi, l'attuale disciplina potrebbe essere semplificata e resa più flessibile “nel rispetto del principio di libera amministrazione delle autorità pubbliche”. Nella prospettiva della centralizzazione e qualificazione delle stazioni appaltanti sarebbe anche necessario creare (sul modello francese) una specifica unità di coordinamento in tema di Ppp.

Anac e governance

Infine, andrebbe definita meglio la governance, a partire dall’Anac. Bisognerebbe, cioè, rafforzare la funzione di vigilanza collaborativa e di ausilio alle stazioni appaltanti dell’Anticorruzione. Andrebbero chiariti gli ambiti di riferimento delle linee guida vincolanti e di quelle non vincolanti e gli effetti che le due tipologie producono sugli operatori economici, sulle stazioni appaltanti e sulla validità degli atti difformi. Inoltre, andrebbe chiarito che il rating di impresa si inserisce nella valutazione dell’ammissione alla gara dell’operatore economico.

Quanto alla cabina di regia di Palazzo Chigi, invece, sarebbe importante intestarle “esplicitamente il compito di svolgere tutte quelle operazioni istruttorie e valutative che oggi sono debolmente disciplinate dalla normativa generale”. Le analisi d’impatto, preventive o successive, dovrebbero svolgersi tutte di concerto con la cabina, con metodologie e criteri specialistici appositamente elaborati e definiti.