Svimez: Nord e Sud uniti nella crisi ma divisi nella ripartenza
Nel 2020, l’anno terribile del Covid, l’Italia si trova unita nella crisi, con un calo del Pil nel 2020 relativamente omogeneo a livello territoriale, se confrontato con l’impatto profondamente asimmetrico della precedente crisi, ma con una previsione di ripresa fortemente differenziata nel biennio 2021-22 a sfavore del Sud. E' quanto emerge dalle anticipazioni del rapporto Svimez 2021 "L'economia e la società del Mezzogiorno".
Accordo di partenariato: Regioni, serve complementarietà tra fondi europei 2021-27 e FSC
La recessione del 2020 si è abbattuta su un Paese caratterizzato da oltre un decennio da un doppio divario Italia-Europa, Sud-Nord: unico tra le grandi economie europee che nel 2019 non aveva ancora completato il suo percorso di recupero dalla lunga crisi 2008-2014, con crescenti disuguaglianze interne sia sociali che territoriali.
Secondo le anticipazioni del Rapporto Svimez 2021 "L'economia e la società del Mezzogiorno", presentate il 29 luglio a Roma, nel biennio 2021-2022 il contributo del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza alla ripartenza delle regioni meridionali è stimato significativo ma non sufficiente a compensare la minor crescita tendenziale del Sud.
Un 2020 terribile per l’Italia
In Italia la caduta del PIL nel 2020 è stata di quasi tre punti percentuali superiore alla media europea (- 8,9% contro il -6,1%) e relativamente omogenea a livello territoriale: -8,2% nella media delle regioni meridionali e -9,1% nel Centro-Nord, con una punta del -9,4% nel Nord-Est e una dinamica al Centro in linea con la media nazionale (-8,9%). Il calo degli investimenti ha riguardato tutto il Paese, mediamente più intenso al Centro/Nord (-9,2%) rispetto al Mezzogiorno (-8,5%). La perdita di valore aggiunto sofferta dai diversi settori mostra impatti trasversali mediamente maggiori al Nord, mentre il terziario rivela un impatto marcatamente più elevato al Sud.
Il crollo delle attività economiche si è trasmesso solo parzialmente sulle famiglie per effetto delle misure di sostegno (Cassa integrazione, Ristori a imprese e professionisti, Reddito di Cittadinanza e di Emergenza): la riduzione del reddito disponibile delle famiglie è stata infatti compresa tra il -2,1% del Centro, il -2,8% del Mezzogiorno e - 4,2% nel Nord-Est.
Il crollo della domanda interna privata è stato compensato dalla crescita della spesa delle amministrazioni pubbliche (+1,2% in Italia) che ha finanziato interventi massicci a sostegno di famiglie e imprese colpiti dalla crisi. Va segnalata la maggiore crescita nel 2020 rispetto alla media nazionale della spesa delle amministrazioni pubbliche nel Mezzogiorno (+1,4%). Un dato in netta controtendenza rispetto agli anni dell’austerità asimmetrica, quando il contenimento della spesa pubblica si concentrava soprattutto al Sud.
Ricadute al Nord e Sud delle politiche espansive del Governo e PNRR nel 2021-2022
La Svimez ha stimato a livello territoriale il quadro di finanza pubblica derivante dalle principali misure adottate dal Governo – Legge di bilancio 2021 (L. 178/2020) i due decreti Sostegni e il Dl 59/2020 – comprensiva dei maggiori investimenti che derivano dall’implementazione del PNRR nel biennio 2021-22.
Il complesso delle misure determina circa 90 miliardi di spese aggiuntive nel 2021 e circa 42 miliardi nel 2022, con un contributo del PNRR (comprensivo del Fondo complementare) di 9 miliardi circa nel 2021 e di circa 40 miliardi nel 2022. Sia per le entrate che per le spese, le manovre considerate esplicano maggiori effetti al Sud in rapporto al Pil sia nel 2021 (8,5% contro il 4,9% nel Centro-Nord) soprattutto per effetto della componente delle spese nette, sia nel 2022 (3,0% del Pil al Sud, contro l’1,4% nel resto del Paese).
Se invece consideriamo il valore delle manovre in termini pro capite, la distribuzione territoriale sembra privilegiare il Centro-Nord (1698,4 euro per abitante rispetto ai 1610,9 nel Mezzogiorno). Tale differenza appare più significativa se consideriamo soltanto la componente relativa alle spese nette dove il differenziale a vantaggio del Centro-Nord è di circa 200 euro nel 2021 (1593 euro contro 1393,5 al Sud) mentre tende ad annullarsi nel 2022.
Previsioni per Mezzogiorno e Centro-Nord per il 2021-2022
Solo il Centro-Nord recupera i livelli pre crisi. In base alle previsioni Svimez, mentre il Centro-Nord con la ripresa 2021-22 recupererà integralmente il PIL perso nel 2020, il Mezzogiorno a fine 2022 avrà ancora da recuperare circa 1,7 punti di PIL che si sommano a circa 10 punti persi nella precedente crisi 2008-13 e non ancora recuperati.
Nel 2021 il PIL italiano dovrebbe aumentare del 4,7%; in maniera più accentuata al CentroNord +5,1%, mentre nel Sud è previsto a +3,3%. Nell’anno in corso la crescita è trainata dall’export e dagli investimenti; variabili che esercitano un effetto propulsivo maggiore al Centro-Nord.
Gli investimenti, che prima del 2020 avevano avuto un andamento estremamente deludente al Sud, dovrebbero, anche grazie al supporto delle politiche espansive di bilancio, quasi azzerare nel 2021 la perdita registrata l’anno precedente. Al Centro-Nord +8,4%, al Sud: + 7%. Nel Centro-Nord tirano soprattutto i macchinari, al Sud la spesa in costruzioni, comprese le opere pubbliche.
Nel 2022, l’espansione del Pil dovrebbe risultare meno accentuata pur rimanendo su tassi comunque elevati: +4% nella media nazionale. Nel complesso, il risultato del 2022 risente di una minore crescita dell’export e di una politica economica relativamente meno espansiva. Su scala territoriale, il Centro-Nord dovrebbe far registrare un progresso del 4,3% e il Sud del 3,2%.
La riduzione di base produttiva ha ridotto l’elasticità dell’offerta meridionale alle fasi ascendenti del ciclo: ovvero il gap di crescita tra le due ripartizioni è destinato a rimanere anche nel futuro se non si aggredisce questo nodo. Tra il 2009 e il 2020 lo stock di capitale lordo relativo ai due principali settori dell'economia di mercato - industria in senso stretto e servizi destinabili alla vendita (al netto del settore immobiliare) - è aumentato del 5,1% nel CentroNord (da 3.111 a 3.270 miliardi di euro a prezzi 2015) ed è diminuito del 22,7 al Sud (da 572 a 442 miliardi a prezzi 2015).
Il consuntivo di oltre un ventennio di sviluppo debole e disuguale del nostro Paese è evidente se analizziamo la dinamica del PIL tra il 2000 e il 2022 stimato: il livello del PIL del Centro-Nord nel 2022 risulta, in valori reali, superiore di circa 7 punti al valore del 2000, mentre risulterebbe nel Mezzogiorno ancora inferiore di quasi 8 punti.
Viene considerato, inoltre, che l’insieme delle misure di contrasto alla pandemia definite nel 2021 e la quota del PNRR che si stima possa essere attivata nel biennio contribuiscano alla crescita cumulata del Pil nel biennio 2021/22 per il 4,1% nel Sud e per il 3,7% nel Centro-Nord (3,8% in Italia). Un differenziale a favore del Sud che non compensa la più debole dinamica tendenziale del Mezzogiorno mostrandosi dunque insufficiente a garantire un sentiero di convergenza almeno nel biennio oggetto di valutazione.
Complessivamente le misure considerate determinano un sostegno quantificabile nel 63% della crescita complessiva prevista nelle regioni meridionali nei due anni considerati; percentuale che scende al 39% in quelle del Centro-Nord (44% a livello nazionale). Il fatto che circa due terzi della crescita del PIL meridionale dipenda dalla capacità espansiva delle politiche pubbliche costituisce un tema di grande rilevanza soprattutto in ordine alla grande sfida che il Paese ha difronte nell’attuazione del Piano di Ripresa e Resilienza.
PNRR e Mezzogiorno: i limiti della programmazione da superare in fase di prima attuazione
Il PNRR dovrebbe orientare gli investimenti pubblici a colmare i gap di infrastrutture e servizi di molti territori a maggior fabbisogno, soprattutto al Sud. La Svimez esprime una valutazione positiva degli sforzi compiuti per allineare la programmazione del PNRR al mandato europeo, soprattutto alla luce dei miglioramenti apportati alle prime versioni del Piano dal precedente esecutivo e dal Governo in carica.
1) I limiti delle amministrazioni locali
Resta tuttavia un limite "strutturale" nella programmazione degli investimenti del PNRR che impone necessari correttivi già in fase di primissima attuazione, prevedendo adeguati strumenti di monitoraggio dei processi di spesa e di accompagnamento all’attuazione degli interventi, con riferimento ai quali si prevede una responsabilità esecutiva delle amministrazioni locali. Il limite è la mancanza di una ricognizione puntuale dei fabbisogni di investimento sulla quale basare un’allocazione delle risorse aggiuntive stanziate dal Piano coerente con l’obiettivo di ridurre il divario di cittadinanza di chi vive e fa impresa al Sud.
2) Le risorse del PNRR per il Sud
Nel PNRR la quota di risorse destinate al Sud è del 40%, ovvero circa 82 dei 206 “territorializzabili” dei complessivi 222 miliardi complessivi. Tuttavia, come risulta dalle simulazioni della SVIMEZ basate sul modello econometrico NMODS dell’Associazione, una distribuzione territoriale delle risorse più favorevole al Mezzogiorno, e più coerente con l’obiettivo europeo della coesione territoriale (pari al 50%), non solo avrebbe l’effetto di incrementare significativamente la crescita del PIL meridionale e di attivare un ulteriore incremento di posti di lavoro, ma determinerebbe anche una maggiore crescita complessiva dell’economia nazionale. Il PNRR prevede che circa 182 miliardi finanziano nuovi progetti e circa 53 miliardi progetti già finanziati. Non è nota la ripartizione territoriale di queste due voci, elemento che potrebbe ridimensionare la quota del Sud.
3) Dagli stanziamenti alla spesa
La sollecitazione della Svimez è precostituire le condizioni attuative per passare dagli stanziamenti alla spesa effettiva, al fine di assicurare che gli interventi programmati producano ricadute effettive nei territori a maggior fabbisogno. La minore capacità progettuale delle amministrazioni meridionali le espone ad un elevato rischio di mancato assorbimento, con il paradosso che le realtà a maggior fabbisogno potrebbero beneficiare di risorse insufficienti. Se si vuole scongiurare questo rischio, bisognerebbe rafforzare il supporto alla progettualità di questi enti.
Sarebbe di grande utilità, quindi, la costituzione di centri di competenza territoriale, formati da specialisti nella progettazione e attuazione delle politiche di sviluppo, anche in raccordo con le Università presenti nel territorio, in grado di supportare le amministrazioni locali, e in particolare i Comuni.
4) Monitoraggio
Al tempo stesso bisogna predisporre strumenti di monitoraggio in itinere dei processi di spesa di tutti i livelli di governo, garantendo che le amministrazioni centrali titolari di interventi previsti nel PNRR assicurino, in sede di definizione delle procedure di attuazione degli interventi, l’allocazione alle regioni meridionali di almeno il 40% delle risorse.
In questa direzione sembra andare il decreto Semplificazioni bis, sostenuto dal Ministro del Sud per "garantire che le amministrazioni centrali titolari di interventi previsti nel PNRR assicurino in sede di definizione delle procedure di attuazione degli interventi l’allocazione alle regioni meridionali di almeno il 40% delle risorse". Superando i limiti attuativi già riscontrati in passato per altri vincoli di destinazione territoriale fissati con una norma, come la clausola del 34%. Chiarendo, soprattutto, in che misura il rispetto del vincolo di spesa "media" del 40% possa anche assicurare il conseguimento di quote di spesa aggiuntiva adeguate al raggiungimento di target specifici di livelli di servizi su singole misure.
5) Coerenza con politiche di coesione nazionali ed europee
Poiché all’interno della quota Sud sono considerati anche i progetti finanziati con l’anticipazione di 15,5 miliardi del Fondo Sviluppo e Coesione (FSC), risorse che dovrebbero mantenere la loro destinazione territoriale di legge (80% al Mezzogiorno, la Svimez ribadisce che tale scelta è da condividere se finalizzata ad una accelerazione della spesa del FSC rispetto a quanto previsto dai tendenziali e soprattutto dall’esperienza dell’ultimo decennio.
Sono stati più volte sottolineati i forti ritardi che caratterizzano la programmazione e la messa a terra degli interventi del FSC. Rimane tuttavia l’esigenza di prevedere, in analogia con quanto previsto per React EU, un’indicazione puntuale degli interventi al cui finanziamento contribuisce il Fondo, anche al fine di un migliore monitoraggio del rispetto del vincolo di allocazione delle risorse che comunque saranno "restituite" al fondo con tempistiche molto dilazionate nel tempo: circa 6 miliardi dopo il 2026.
Infine, poiché obiettivi e strumenti definiti dal PNRR sono in larga parte sovrapponibili a quelli del nuovo ciclo di programmazione della politica di coesione 2021-27, con ulteriori ingenti risorse stanziate per il Sud su programmi di spesa delle amministrazioni centrali e regionali dai contenuti in corso di definizione, la Svimez chiede di programmare queste risorse secondo una logica di complementarietà e aggiuntività rispetto a quelle del PNRR, condizione essenziale che si aggiunge a quelle storiche della velocità e della qualità della spesa.
