Da politica redistributiva a politica proattiva: il futuro della Coesione secondo l'IFEL

Focus sulla competitività, maggiore attenzione ai risultati, legame rafforzato con le riforme. Sono questi gli orientamenti che tornano più di frequente nel dibattito sul futuro dei fondi strutturali europei e che probabilmente ispireranno la riforma della Politica di coesione 2028-2034. Come saranno effettivamente declinati i nuovi approcci, tuttavia, non è ancora chiaro. Secondo l'IFEL, la fondazione istituita dall'Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), dovranno concretizzarsi in direzione diversa da quella sperimentata con il PNRR.

Recovery e Politica di Coesione: ispirazione o sostituzione per il post 2027?

In un recente dossier che aggiorna il rapporto sulle Strategie territoriali nella Politica di coesione 2021-2027 il Dipartimento Supporto ai Comuni e Politiche Europee dell'IFEL propone una visione delle possibili linee di riforma della Politica di coesione dell'UE nel prossimo ciclo di programmazione 2028-2034.

L'analisi della fondazione ANCI parte dal rapporto Draghi, il documento che individua nell'aumento della competitività l'ineludibile banco di prova su cui l'UE si gioca la possibilità di continuare ad esistere come attore di rilievo a livello globale e che indica esplicitamente la Politica di coesione come uno degli strumenti dell'UE a supporto degli investimenti da ripensare per affrontare adeguatamente questa sfida. Da ripensare perché la coesione continua ad assorbire, come la Politica agricola comune (PAC), circa un terzo del bilancio europeo, già insufficiente e ora chiamato a rispondere a ulteriori e urgenti necessità, non da ultimo il rimborso delle obbligazioni contratte per il finanziamento di NextGenerationEU, che partirà proprio nel 2028, senza il promesso paracadute di nuove risorse proprie. E da ripensare perché l'UE ha bisogno di una “Politica di coesione coerente con una spinta verso l’aumento dell’innovazione e il completamento del mercato unico” e capace di sostenere i settori strategici per trainare la crescita futura.

Riforma della Politica di Coesione: ripartire dai territori

Se un aumento dei contributi nazionali al bilancio UE appare poco probabile, i cosiddetti “amici della coesione” certamente si opporranno a un ridimensionamento eccessivo della politica regionale nel Quadro finanziario pluriennale post 2027. La coesione dovrà allora quanto meno andare incontro a una significativa riforma, che - senza mettere in discussione “il principio di un sostegno inversamente proporzionale al grado di sviluppo esteso a tutte le regioni europee” - gli autori del rapporto immaginano nei termini di un passaggio “da politica redistributiva a politica proattiva”. L'idea è quella, cioé, di una politica che non si limiti a sostenere i territori o a compensarne gli svantaggi, ma faciliti la mobilitazione del loro potenziale, ne sblocchi le risorse per generare effetti moltiplicatori, così da promuovere una crescita complessiva.

Perno di questo approccio dovrebbero essere sempre la la governance multilivello e il principio di partenariato, accantonando ogni ipotesi di centralizzazione per anzi rafforzare la dimensione territoriale. Il radicamento a bisogni, risorse, punti di forza e potenziale, permetterebbe infatti di definire “strategie di investimento differenziate, adattate alle esigenze specifiche delle Regioni e dei territori”, che implichino percorsi di cambiamento diversificati, evitando il rischio - nel tentativo di dare il legittimo spazio ai nuovi fabbisogni di città e aree più sviluppate - di finire per concentrarsi esclusivamente su strategie di “eccellenza”, che andrebbero a polarizzare ulteriormente le economie.

Altro vulnus che la riforma della coesione dovrebbe andare ad aggredire è quello della “discordanza tra gli obiettivi posti e la sua concreta attuazione, che, di fatto, ha limitato la capacità delle politiche di raggiungere i risultati previsti, in particolare quando è stata utilizzata per compensare i mancati investimenti degli Stati membri o per far fronte alle emergenze, piuttosto che per affrontare efficacemente le sfide strutturali e aumentare la crescita in tutte le regioni”. A fronte di uno sforzo attuativo sempre più complesso e oneroso sul piano burocratico-procedurale, la coesione non è infatti riuscita in questi anni a garantire i risultati attesi, almeno non ovunque, come le relazioni annuali della Commissione, da ultimo la nona, non smettono di ricordarci.

Per approfondire: Cosa dice la nona relazione sulla Politica di coesione

Anche la conversione verso un modello performance-based, tuttavia, porterebbe con sé alcuni rischi se si riducesse a una frettolosa sostituzione del parametro della spesa con la performance, per conseguire un assorbimento “legale” dei fondi, cui non corrispondono necessariamente risultati effettivi. Quello che gli autori hanno in mente non è quindi un automatico trasferimento del modello PNRR sulla coesione, ma un approccio performance-based ancorato prestazioni e realizzazioni che fanno capo alla dimensione territoriale, evitando le “insidie della verticalizzazione e centralizzazione del processo programmatorio”,

Infine, la maggiore sinergia tra investimenti e riforme, che anche in questo caso gli autori ipotizzano fuori da ogni automatismo rispetto all'esperienza del Recovery and Resilience Facility, ma anzi valorizzando la cultura della condizionalità che la Politica di coesione già possiede e di cui la programmazione 2021-2027 ha rappresentato una più stringente sperimentazione attraverso le condizioni abilitanti e l’allineamento con il semestre europeo. La risposta, ancora una volta, sta nel tornare ai territori. “La Politica di coesione dovrebbe respingere gli approcci 'one-size-fits-all' e diventare più locale e basata sulle persone”, si legge nel rapporto, per “meglio definire il percorso di ciascuna regione verso la convergenza” individuando il giusto compromesso tra i fabbisogni specifici dei territori e e il sostegno alle priorità tematiche dell’Unione.

Politica di coesione post 2027: più flessibilità e spazio all'agenda urbana

A livello pratico la fondazione avanza alcune specifiche proposte. La prima è quella di introdurre “formule di flessibilità basate sulla predisposizione di una serie selezionabile di sfide e obiettivi tematici” che, pur nel rispetto della concentrazione tematica a livello nazionale, le regioni e i comuni potrebbero selezionare in base ai loro livelli di sviluppo. Un'altra opzione che l'IFEL mette sul tavolo è quella di rivedere la classificazione dei territori, attraverso una “suddivisione ulteriore delle regioni in aree (a livello di NUTS 3)”, a partire dalla quale rivalutare di conseguenza anche le dotazioni e i tassi di cofinanziamento, così da riflettere maggiormente la complessità interna delle regioni, anche di quelle più sviluppate.

Al tema si lega strettamente anche la proposta di puntare maggiormente sull'urban agenda. Da una parte, andrebbe incrementata la quota di risorse destinate allo sviluppo urbano, alla luce delle emergenti sfide che le città si trovano affrontare, anche – e talvolta soprattutto - nelle aree economicamente più forti. Alloggi, integrazione dei migranti, invecchiamento della popolazione sono solo alcune delle questioni aperte, senza tralasciare l'adattamento al clima e le catastrofi ambientali. Non a caso l'IFEL menziona anche la necessità di un “maggiore coinvolgimento delle iniziative della Commissione, come il Patto dei sindaci per il clima e l’energia dell’UE”.

Più in generale, però, la fondazione suggerisce di ripensare le strategie e azioni per le città dotandole di un “approccio urbano europeo unificato, connesso alla promozione di una governance metropolitana e a una visione a lungo termine che ne riconosca specificità e validità, restituendone dignità, a partire dall’inclusione della dimensione urbana, metropolitana e territoriale in tutte le politiche e i programmi UE”.

Per approfondire: Fondi europei: la Politica di Coesione dovrà affrontare la crisi demografica

Leggi il rapporto IFEL Le strategie territoriali nella politica di coesione 2021-27