Cooperazione Territoriale Europea - novita' del ciclo 2014-2020

Uno studio analizza i programmi di cooperazione territoriale europea 2014-2020 e raccomanda alcune correzioni per il periodo post 2020

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La maggior parte dei programmi di cooperazione territoriale europea 2014-2020 rispetta i principi della concentrazione tematica e dell'orientamento ai risultati, ma i nuovi strumenti di attuazione - CLLD, grandi progetti, strumenti finanziari, etc - non decollano. E' quanto emerge da uno studio sull'applicazione delle novità introdotte dal regolamento Ue n. 1299/2013 e dalle disposizioni comuni sui fondi strutturali e di investimento europei (SIE) nei programmi Interreg.

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Cooperazione territoriale europea

La cooperazione territoriale europea (European Territorial Cooperation - ETC), anche nota come Interreg, è uno degli obiettivi principali della Politica di Coesione dell'Ue e finanzia azioni congiunte di attori locali, regionali e nazionali di diversi Stati membri con l'obiettivo di promuovere uno sviluppo economico, sociale e territoriale armonioso in tutta l'Unione.

All'interno di Interreg esistono tre filoni di intervento:

• transfrontaliero (Interreg A),
• transnazionale (Interreg B),
• interregionale (Interreg C).

Dopo i cicli Interreg I (1990-1993), Interreg II (1994-1999), Interreg III (2000-2006) e Interreg IV (2007-2013), l'attuale ciclo Interreg V (2014-2020) è disciplinato, oltre che dal Regolamento Ue n. 1303/2013 recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), sul Fondo sociale europeo (FSE), sul Fondo di coesione (FC), sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), anche da una disciplina specifica per la cooperazione territoriale europea, il Regolamento Ue n. 1299/2013.

A livello finanziario le risorse a disposizione ammontano a 10,1 miliardi di euro (contro gli 8,7 miliardi di euro del ciclo 2007-2013), il 2,8% del budget complessivo della Politica di Coesione e finanziano 107 programmi di cooperazione, di cui:

• transfrontaliero (Interreg A):
  - 60 programmi di cooperazione all'interno dei confini Ue, per un totale di 6,6 miliardi;
  - 12 programmi Interreg IPA per la pre-adesione all'Ue, per un totale di 242 milioni di euro;
  - 16 programmi Interreg ENI per il vicinato, per un totale di 634 milioni di euro;
• transnazionale (Interreg B),
  - 15 programmi di cooperazione, per un totale di 2,1 miliardi;
• interregionale (Interreg C):
  - 4 programmi di cooperazione, per un totale di 500 milioni di euro.

Concentrazione tematica

Come nel periodo 2007-2013, in generale, continua ad esserci una gamma relativamente vasta di temi che i programmi possono affrontare, ma la novità è che sono state adottate disposizioni chiare sulla concentrazione tematica, di cui i programmi hanno tenuto ampiamente conto.

L'analisi dell'allocazione dei budget rivela infatti che in oltre l'80% dei casi i programmi si concentrano su quattro o anche meno obiettivi e che le risorse finanziarie si concentrano prevalentemente sull'Obiettivo tematico 6 (ambiente ed efficienza delle risorse) e sull'Obiettivo tematico 1 (ricerca, sviluppo e innovazione), selezionati rispettivamente nel 95% e nel 65% dei programmi.

Lo studio rileva anche una tendenza generale a concentrare gli sforzi su argomenti collegati alla crescita intelligente e sostenibile, ad esempio sui temi dell'innovazione e dell'ambiente, mentre la crescita inclusiva è spesso considerata come una questione trasversale all'intera area della cooperazione. Un approccio, osservano gli autori, cui potrebbe contribuire una maggiore sinergia tra i programmi FESR e quelli di cooperazione.

Orientamento ai risultati

Insieme alla concentrazione tematica, un'altra novità importante del periodo 2014-2020 è il requisito di un forte orientamento ai risultati nei programmi finanziati dai Fondi strutturali e di investimento europei (SIE), che si applica anche ai programmi ETC e alla cooperazione alle frontiere esterne dell'Ue.

L'approccio orientato ai risultati ha richiesto ai programmi una migliore definizione degli obiettivi di aumento del benessere e del progresso per le persone che sono alla base dell'azione politica, oltre all'elaborazione di sistemi di monitoraggio e di valutazione più efficienti.

Questo ha comportato sfide specifiche, in particolare relative alla formulazione degli indicatori di risultato - spesso realizzati da esperti esterni - e alla mancanza di dati e metodologie per la creazione di linee guida. In certi casi le caretteristiche di alcune azioni di cooperazione (networking, training, disseminazione dei risultati) e le vaste aree coperte dai programmi di cooperazione, soprattutto da quelli transnazionali, hanno reso difficile scegliere indicatori rappresentativi, complicando quindi le sfide del monitoraggio e del reporting per i prossimi anni.

Nella stragrande maggioranza dei casi i programmi hanno quindi optato per degli indicatori comuni. Dal punto di visto degli stakeholder, tuttavia, il risultato è stato quello di avere indicatori troppo simili a quelli previsti per il FESR e incapaci di riflettere le specificità dei territori coinvolti. E' quanto accaduto ad esempio con il programma Italia-Croazia e con il programma di cooperazione transnazionale Adrion, per cui è stata sottolineata la mancanza di aderenza alle caratteristiche delle aree costiere e marittime.

Sinergie con altri fondi Ue

I programmi individuano chiaramente la necessità di sinergie e modi di coordinamento con altri strumenti di finanziamento della Politica di Coesione a valere sul FESR e sul FSE, con altri programmi ETC e con le risorse del FEASR. E' anche prevista un'elevata coerenza tra gli obiettivi tematici e la sinergia con gli strumenti dell'Ue esterni alla Politica di Coesione, come Horizon 2020, COSME e LIFE +.

Tuttavia, in molti casi, il modo in cui le sinergie dovrebbero essere realizzate non è spiegato in dettaglio nei documenti del programma e solo raramente vengono menzionati piani o strategie di sviluppo congiunto, così come il coordinamento con il Gruppo europeo di cooperazione territoriale (GECT).

Semplificazione e governance

Diversi gli approcci messi in campo per limitare gli oneri amministrativi attraverso misure di semplificazione, come la fusione di più autorità di gestione e di certificazione o la designazione di una stessa autorità per più di un programma.

In linea generale, lo studio sostiene che i programmi che si sono attenuti agli elementi di semplificazione previsti dai Regolamenti n. 1303/2013 e 1299/2013 sono riusciti a snellire i loro processi di governance. Altri programmi hanno preferito mantenere le strutture di gestione definite nei periodi precedenti, con lievi modifiche, per garantire stabilità istituzionale e continuità tra i cicli di programmazione, limitando la necessità di sviluppare nuove competenze.

Quanto al ricorso alla comunicazione elettronica con i beneficiari (e-cohesion), il metodo è stato ampiamente introdotto nei programmi 2014-2020 per ridurre i costi di gestione finanziaria. Anche il principio di partenariato è stato rispettato, con i partner più coinvolti, rispetto ai precedenti periodi di programmazione, nella formulazione dei programmi, nei comitati di sorveglianza e per finalità di informazione e comunicazione. Per quanto riguarda il coinvolgimento dei partner nell'attuazione vera e propria dei programmi, però, nella maggior parte dei casi questo viene previsto solo in misura molto limitata.

Nuovi strumenti di attuazione

Il rapporto prende poi in esame l'utilizzo dei nuovi strumenti di attuazione introdotti dal quadro normativo 2014-2020 anche per i programmi di cooperazione. Questi strumenti comprendono:

• Community Led Local Development (CLLD), che estende l'uso dell'approccio LEADER dal solo FEASR a tutti i fondi SIE,
• Integrated Territorial Investment (ITI), un'opzione facoltativa che può essere utilizzata quando una strategia di sviluppo urbano o un'altra strategia territoriale richiede l'implementazione di investimenti integrati con riferimento a più di un asse prioritario o a più di un programma operativo,
• Joint Action Plans (JAPs), operazioni che comprendono progetti portati avanti da beneficiari generalmente pubblici i cui risultati sono concordati dalla Commissione con lo Stato membro interessato al fine di contribuire a obiettivi specifici dei programmi operativi,
• Azioni integrate per lo sviluppo urbano sostenibile,
• Strumenti finanziari, quali prestiti, garanzie, equity e quasi-equity,
• Grandi progetti con costi eleggibili superiori a 50 milioni di euro, che salgono a 75 milioni di euro nel caso di iniziative che contribuiscono all'Obiettivo tematico 7 (trasporti sostenibili).

L'86% dei programmi di cooperazione non prevede il ricorso a questi strumenti, considerati eccessivamente complicati e onerosi e caratterizzati da un approccio top-down e non bottom-up come auspicato.

Gli stakeholder ritengono inoltre che spesso la dimensione limitata dei programmi non consenta l'attuazione di Grandi progetti, che l'impiego di strumenti finanziari richiederebbe una notevole forza di lavoro aggiuntiva e che strumenti di cooperazione territoriale quali CLLD, ITI, JAP e Azioni integrate per lo sviluppo urbano sostenibile possano sovrapporsi alle organizzazioni esistenti a livello locale.

Raccomandazioni

Lo studio si chiude con una serie di raccomandazioni del gruppo di ricerca agli attori a livello nazionale, transfrontaliero e Ue sia sull'attuazione dei programmi per l'intero periodo di programmazione che sul miglioramento nella progettazione post 2020.

Nel dettaglio, per quanta riguarda i programmi 2014-2020 occorre:

• valutare le esigenze di assistenza tecnica delle autorità di programma nell'implementazione dell'approccio orientato ai risultati,
• produrre specifiche linee guida a supporto delle autorità di gestione su questioni chiave quali le procedure di public procurement, le disposizioni per la semplificazione delle attività di gestione e controllo, le regole per gli aiuti di Stato in contesti transfrontalieri,
• valutare l'effettivo grado di sinergia tra gli attuali programmi e le altre politiche Ue, nazionali e macroregionali che incidono sulle stesse aree di cooperazione,
• verificare l'adozione delle misure di semplificazione pianificate dalle autorità di programma (valutazione di medio termine),
• valutare il livello di coinvolgimento dei partner nell'implementazione dei programmi (valutazione di medio termine),
• prestare particolare attenzione alle questioni e ai bisogni collegati alle frontiere esterne dell'Ue (valutazione di medio termine),
• monitorare e valutare l'uso dei nuovi strumenti per l'implementazione dei programmi (valutazione di medio termine).

Quanto allo scenario post-2020 gli autori consigliano di:

• adattare la lista degli indicatori comuni di risultato ai contesti specifici delle regioni di confine e ai campi di intervento coperti dai programmi di cooperazione,
• migliorare il coordinamento dei programmi di cooperazione con gli strumenti nazionali e regionali, mappando politiche e finanziamenti disponibili in ciascuna area di cooperazione,
• migliorare la raccolta di dati statistici e l'armonizzazione tra Stati membri e Paesi terzi, soprattutto nell'area di pre-adesione, ad esempio attraverso i progetti ESPON,
• considerare l'implementazione di nuovi strumenti di attuazione dei programmi complementari a quelli già previsti da usare su base volontaria.

> Review of adopted European Territorial Cooperation Programmes