PPP - cresce mercato in Italia, ma servono competenze

Cresce in Italia il mercato del partenariato pubblico-privato (PPP), ma la qualità tecnico-progettuale delle stazioni appaltanti presenta ancora diverse criticità. Ecco i dati del Rapporto PPP 2017.

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Il Rapporto PPP 2017 è stato realizzato da CRESME Europa Servizi con i dati dell’Osservatorio Nazionale del Partenariato Pubblico Privato, che dal 2002 ha avviato il censimento dei bandi di gara e delle aggiudicazioni aventi ad oggetto la realizzazione di opere pubbliche o la gestione di pubblici servizi attraverso il ricorso alle diverse procedure di partenariato pubblico-privato (PPP) nell’intero territorio nazionale.

Il trend 2002-2016, PPP in crescita

Nel periodo 2002-2016 il mercato del PPP è rappresentato da 28.735 procedure di gara per un valore complessivo di circa 89 miliardi di euro. Il PPP ha affermato la sua importanza passando da 331 gare dell’importo di 1,4 miliardi del 2002 a 3.187 gare dell’importo di oltre 13 miliardi di euro nel 2016, il valore più alto dal 2002.

Nel rapporto l’evoluzione del mercato del PPP è stata articolata in tre fasi:

• 2002-2007: avvio normativo,
• 2008-2011: assestamento normativo,
• 2012-2016: assestamento finanziario,

che corrispondono ai “cicli evolutivi" della normativa volti a rendere “lo strumento più adeguato ad interpretare le esigenze dei mercati, a garantirne la conformità normativa o ad abilitare l’uso di nuovi strumenti contrattuali e/o nuove procedure”.

Nel corso delle tre fasi è stato registrato un aumento dell’importo delle gare - con un trend annuale fortemente condizionato da grandi progetti - che ha raggiunto, nel 2016, il suo picco di oltre 13 miliardi di euro, determinato dalla presenza di un numero eccezionale di grandi opere e servizi di importo superiore a 50 milioni di euro (33 gare dell’importo di oltre 10 miliardi, contro una media annua di 13 gare dell’importo di 3,9 miliardi dell’intero periodo 2002-2016).

PPP e mercato delle opere pubbliche

Tra il 2002 e il 2011 l’incidenza del PPP è cresciuta in modo abbastanza lineare rispetto all’intero mercato delle opere pubbliche: si passa dallo 0,9% nel 2002 al 16,7% nel 2011 in termini di numero di bandi, e dal 6% al 35,8% in termini di importi in gara.

Nel biennio 2012-2013 si registra un'ulteriore crescita della domanda a fronte, però, di un calo del valore economico, dovuto alla difficile situazione economica, che “rende problematico il reperimento di risorse finanziarie attraverso il credito anche alle aziende private”.

Nel 2014 l’incidenza del PPP è pari al 17,6% in termini di numero di bandi (una quota importante e inferiore solo a quella rilevata negli anni 2012 e 2013) e al 13,2% in termini di valore (la quota più bassa degli ultimi 10 anni). Nel 2015 si registra una ripresa, sia per il numero di bandi (17,9%) che per l’importo delle gare (24,3%), percentuali che nel 2016 sono ulteriormente salite raggiungendo rispettivamente il 18,8% e il 53%.

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Committenti: Comuni al primo posto

In Italia i committenti di operazioni di PPP sono vari, con i Comuni al primo posto (81% per numero di bandi e 37% per importo), seguiti da altri enti (15% per numero di bandi e 34% per importo) e gestori di reti, infrastrutture e servizi pubblici (4% per numero di bandi e 29% per importo).

I Comuni ricorrono al partenariato pubblico-privato soprattutto per la realizzazione di opere che hanno un impatto sui processi di riqualificazione urbana (impianti sportivi, centri commerciali, parcheggi, ecc).

Tipologie contrattuali

Le tipologie contrattuali a cui ricorrono le amministrazioni pubbliche per l’affidamento di operazioni di PPP sono state riunite dall’Osservatorio in tre gruppi principali:

1. concessioni di lavori pubblici,
2. concessioni di servizi,
3. altri contratti di PPP.

Nel periodo 2002-2016 si sono distinte soprattutto le concessioni di servizi, che, con 19.963 bandi, rappresentano il 70% della domanda di PPP. Al secondo posto ci sono le concessioni di lavori, che con 5.769 bandi rappresentano il 20% della domanda, mentre il restante 10% riguarda le altre procedure di PPP (3.003 bandi).

Finanza di progetto

Nel rapporto si analizzano anche le concessioni, di lavori e servizi, da affidare tramite finanza di progetto, che rappresentano oltre il 35% del valore dell’intero mercato del PPP concentrato in meno del 6% delle iniziative.

Tra il 2002 e il 2016, l’Osservatorio nazionale del Partenariato Pubblico Privato ha censito 1.578 contratti di PPP con finanza di progetto (il 5,5% delle procedure di PPP totali) e il valore complessivo del mercato, ovvero l’ammontare degli importi messi in gara, si attesta a circa 31,6 miliardi di euro (il 35,5% del valore dell’intero mercato del PPP, pari a circa 89 miliardi). Si è passati da 67 procedure dell’importo di 801 milioni, nel 2002, a 133 procedure dell’importo di oltre 3 miliardi di euro, nel 2016.

Le amministrazioni pubbliche e i gestori di reti, infrastrutture e servizi pubblici fanno ricorso alla finanza di progetto per realizzare e gestire opere e servizi in diversi settori di mercato. Riguardo al numero delle iniziative, il 65% della domanda di contratti di PPP con finanza di progetto è rappresentato da 4 settori: energia, strutture cimiteriali, impianti sportivi e parcheggi.

Riguardo al valore economico, invece, si distingue il settore dei trasporti (14,7 miliardi di euro), insieme ad ambiente (2,9 miliardi di euro), energia e telecomunicazioni (2,8 miliardi euro).

Settori

Dall’analisi dei bandi pubblicati per i 14 settori di attività individuati dall’Osservatorio, sulla base della tipologia di opere e servizi oggetto dei bandi di gara, emerge un elevato ricorso a procedure di PPP per la realizzazione di:

• opere e servizi nei settori edilizia sociale e pubblica,
• impianti sportivi,
• arredo urbano e verde pubblico.

Insieme questi tre settori rappresentano il 60% della domanda di contratti di PPP censiti nel periodo 2002-2016 (17.150 bandi su 28.735 bandi totali).

Le cinque criticità del PPP

Sebbene il mercato del PPP sia cresciuto, nel report vengono confermate alcune criticità - emerse già negli ultimi rapporti dell’Osservatorio nazionale del PPP - che interessano cinque aspetti:

1. capacità tecnica: occorrono competenze adeguate, insieme ad un lavoro di standardizzazione, per superare la criticità tecnica nella formulazione delle proposte e dei bandi gara, nella costruzione dei progetti e nella gestione dei rapporti tra soggetti pubblici e soggetti privati;
2. corretta attribuzione del rischio: persiste una criticità che riguarda l’attribuzione del rischio imprenditoriale, sul quale è necessario intervenire in termini progettuali;
3. incertezza sulle decisioni pubbliche, che condizionano il percorso dei PPP;
4. cultura imprenditoriale: costruire e vendere, più che ideare e gestire, rappresentano i “core business” delle aziende italiane. Il PPP definisce un nuovo modo di stare sul mercato e di programmare le redditività, rispetto al quale l’impresa deve crescere in termini di cultura e di organizzazione;
5. incertezza dei tempi, che condiziona le decisioni degli investitori, mettendo a rischio le potenzialità del PPP in Italia.

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