La Corte dei Conti europea chiede chiarezza e realismo sulla politica industriale UE per l’idrogeno rinnovabile

Secondo una relazione della Corte dei conti europea, l’UE è riuscita solo in parte a porre le basi per il mercato emergente dell’idrogeno rinnovabile. Nonostante le varie azioni positive intraprese dalla Commissione europea, permangono problemi lungo tutta la catena del valore dell’idrogeno ed è improbabile che l’UE raggiunga gli obiettivi per il 2030. La Corte, quindi, esorta a fare il punto della situazione per far sì che gli obiettivi perseguiti dall’Unione siano realistici e che le scelte strategiche non compromettano la competitività di industrie fondamentali o creino nuove dipendenze.

Via libera di Bruxelles ai finanziamenti per idrogeno ed efficienza energetica

L’idrogeno rinnovabile o “verde”, viene sottolineato nel report "La politica industriale dell’UE in materia di idrogeno rinnovabile - Il quadro giuridico è stato in gran parte adottato: è ora di fare il punto della situazione" della Corte dei conti europea, può avere significative ripercussioni sul futuro di industrie essenziali dell’Unione, dato che può aiutare la decarbonizzazione soprattutto in settori difficilmente elettrificabili. Può inoltre agevolare l’UE nel raggiungere l’obiettivo climatico di zero emissioni nette entro il 2050 e nel ridurre ulteriormente la dipendenza dai combustibili fossili russi.

Eppure, alcune criticità importanti minacciano lo sviluppo del settore. Tra queste, secondo quanto riscontrato dalla Corte dei conti europea, il fatto che la Commissione ha fissato obiettivi eccessivamente ambiziosi per la produzione e l’importazione di idrogeno rinnovabile (10 milioni di tonnellate in entrambi i casi, entro il 2030). “Questi obiettivi non sono basati su analisi approfondite, bensì il frutto di valutazioni politiche”, si legge nel report. Inoltre, il loro raggiungimento è stato compromesso da un inizio accidentato per diversi motivi.

Innanzitutto, le ambizioni divergenti degli Stati membri non sono sempre allineate con gli obiettivi dell’UE. Poi, nel coordinare l’azione dei Paesi membri e dell’industria la Commissione non ha assunto un ruolo di guida fra le parti affinché spingessero nella stessa direzione. Infine, manca tuttora chiarezza in merito ad alcune definizioni contenute negli obiettivi e permangono difficoltà nei meccanismi di autorizzazione e di finanziamento dei progetti (nonostante il budget che la Corte stima sia stato reso disponibile per progetti collegati all’idrogeno sia di ben 18,8 miliardi di euro).

Di seguito analizziamo le principali evidenze del report della Corte dei conti, che dapprima fornisce degli elementi di base per inquadrare il contesto del mercato dell’idrogeno rinnovabile nell’UE, per poi analizzare le opportunità e le sfide dello sviluppo di tale mercato e, infine, fornire alcune raccomandazioni, rivolte agli stakeholder coinvolti, per compiere i progressi necessari per lo sviluppo della filiera dell’idrogeno rinnovabile.

L’idrogeno rinnovabile come strumento di decarbonizzazione

L’idrogeno rinnovabile - ossia l’idrogeno prodotto utilizzando energia elettrica rinnovabile o biomassa - è uno strumento di decarbonizzazione, in quanto la sua produzione genera emissioni minime di carbonio, mentre il suo utilizzo non ne genera affatto. In particolare, evidenzia la Corte nel report, l’idrogeno rinnovabile offre la possibilità di decarbonizzare i settori hard to abate nei quali l’elettrificazione diretta non è tecnologicamente possibile o non è un’opzione competitiva. È il caso, per esempio, della produzione di acciaio, dei prodotti petrolchimici, del cemento e dei fertilizzanti.

Eppure, nonostante gli indubbi benefici che lo sviluppo del settore dell’idrogeno rinnovabile potrebbe comportare nel futuro prossimo, permangono numerose sfide. Tra queste, gli attuali problemi di efficienza - in termini di perdite di energia - legati all’elettrolisi, cui si aggiungono gli elevati costi di produzione, che non sono ancora competitivi. Tra le criticità anche le esigenze infrastrutturali: per aumentare l’uso dell’idrogeno sono necessarie infrastrutture di trasporto e distribuzione (che vanno costruite oppure sono ottenute dalla riconversione di gasdotti), nonché infrastrutture di stoccaggio.

Conscia delle sfide, ma soprattutto delle opportunità dell’idrogeno rinnovabile, la Commissione europea nel luglio 2020 ha pubblicato una prima guida su una strategia dell’UE per l’idrogeno. La strategia fissa obiettivi quantificabili non vincolanti per la produzione di idrogeno rinnovabile nell’Unione. Sempre con questo spirito, e spinta dall’invasione russa dell’Ucraina, la Commissione ha poi pubblicato il REPowerEU nel 2022, che include obiettivi decisamente ambiziosi in materia di idrogeno. Tuttavia, nonostante gli sforzi compiuti per affrontare le sfide del settore, la strategia di Bruxelles potrebbe essere migliorata in diversi modi, secondo la Corte. Più avanti vediamo come.

Il quadro normativo europeo in materia di idrogeno rinnovabile

Dalla pubblicazione della strategia per l’idrogeno nel luglio 2020 sono stati adottati diversi atti giuridici, sottolinea la Corte. I più importanti che riguardano l’idrogeno rinnovabile, ma anche l’idrogeno a basse emissioni di carbonio (anche noto come “idrogeno blu”, è il tipo che viene prodotto da fonti non rinnovabili senza rilasciare nell'atmosfera la CO₂, che viene anzi catturata e stoccata, attenuando l'impatto ambientale) sono:

• La Direttiva sulle energie rinnovabili (RED III);
• Le norme per l’idrogeno rinnovabile (“atto delegato” del giugno 2023);
• La metodologia per valutare la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra;
• Il pacchetto sul gas (direttiva e regolamento del 2024, adottati ma non ancora pubblicati);
• ReFuelEU Aviation;
• FuelEU Maritime;
• Il Regolamento TEN-E sulle reti transeuropee dell’energia;
• Il Regolamento sull’industria a zero emissioni nette (Net Zero Industry Act).

Stato attuale del mercato dell’idrogeno rinnovabile e a basse emissioni: servono progressi

Obiettivo principale del report della Corte dei conti europea è di analizzare l’efficacia della Commissione nel creare le condizioni per il mercato emergente dell’idrogeno rinnovabile e dell’idrogeno a basse emissioni di carbonio. A tal fine, la Corte verifica se l’UE sia sulla buona strada per conseguire i propri obiettivi in materia di idrogeno, se abbia adottato gli atti giuridici necessari per sostenere il nascente mercato, se disponga di una serie completa di programmi di finanziamento adeguati e, infine, se nella creazione del mercato la Commissione abbia assicurato un coordinamento efficace tra i propri servizi, con gli Stati membri e con l’industria.

La Commissione ha fissato obiettivi non realistici in materia di produzione e importazione di idrogeno

La Commissione ha definito il percorso da compiere a livello dell’UE utilizzando obiettivi quantificabili in materia di produzione e importazione di idrogeno rinnovabile. Il problema, però, secondo la Corte dei conti, è che tali target non sono realistici.

Gli obiettivi in discussione sono:

• Installare, entro il 2024, almeno 6 GW di elettrolizzatori per l’idrogeno rinnovabile. E installarne almeno 40 GW entro il 2030;
• Produrre, entro il 2024, fino a 1 milione di tonnellate di idrogeno rinnovabile. E produrne almeno 10 milioni di tonnellate entro il 2030;
• Importare, entro il 2030, 10 milioni di tonnellate di idrogeno rinnovabile.

A rendere tali target poco realistici, secondo la Corte, è una scarsa chiarezza delle definizioni, sia nel caso della capacità di elettrolisi da installare per il livello di produzione da raggiungere (per il 2024 e il 2030), sia per quanto riguarda le importazioni (per il 2030).

Inoltre, viene sottolineato nel report, non è chiaro se la capacità (in GW, unità di potenza) sia misurata in termini di energia elettrica da fonti rinnovabili utilizzata (“in entrata”) o in termini di capacità energetica dell’idrogeno prodotto (“in uscita”). Di fatto, la differenza tra i due parametri (in entrata e in uscita) è determinata dall’efficienza degli elettrolizzatori, che non raggiunge il 100 % a causa delle perdite di energia. La mancanza di chiarezza riguarda, secondo la Corte, anche le stime relative alla produzione di idrogeno rinnovabile (in milioni di tonnellate, Mt) che si può ottenere da elettrolizzatori con una capacità totale di 40 GW, e le stime sulle tonnellate che dovrebbero essere importate entro il 2030.

Gli Stati membri hanno ambizioni divergenti che non sono necessariamente allineate agli obiettivi dell’UE

Un’altra evidenza riscontrata dalla Corte dei conti è che gli Stati membri presentano ambizioni diverse tra loro e che non coincidono per forza con i target dell’UE. I Paesi, infatti, non hanno alcun obbligo di elaborare strategie per l’idrogeno, mentre sono tenuti a definire piani nazionali per l’energia e il clima (PNEC), delineando tutte le politiche e le misure concepite per conseguire gli obiettivi climatici dell’UE (tra i quali rientra anche la promozione dell’idrogeno rinnovabile).

In generale, nessun PNEC (tranne quello della Germania) analizzato dalla Corte prevede obiettivi sulle importazioni o sulle esportazioni di idrogeno verde, né strumenti a sostegno della domanda di idrogeno rinnovabile. Inoltre, stando ai PNEC, non tutta la capacità di elettrolisi prevista dai Paesi è connessa all’idrogeno rinnovabile.

Gli obiettivi UE sulla produzione di idrogeno rinnovabile sono difficili da raggiungere

Nel documento, la Corte rileva anche un’altra criticità: il numero di progetti di produzione di idrogeno in fase avanzata non è sufficiente per raggiungere l’obiettivo di produzione di 10 Mt entro il 2030, che potrebbe richiedere una capacità di elettrolisi fino a 140 GW.

Capacità di elettrolisi dei progetti annunciati (in termini cumulati, espressi in GW) per fase e anno previsto di entrata in funzione

Fonte: Corte dei conti europea, dati a ottobre 2023.

In generale, evidenzia la Corte, sebbene vi siano molti annunci in merito a futuri progetti per la produzione di idrogeno rinnovabile, i promotori dei progetti finora hanno adottato solo poche decisioni finali di investimento. Tuttavia, perché i progetti siano operativi nel 2030, le decisioni di investimento dovrebbero essere adottate al più tardi tra il 2025 e il 2027. Considerando il tempo di sviluppo di un progetto, infatti, ci vogliono circa 3-5 anni per adottare una decisione finale di investimento e altrettanti anni per la costruzione e la messa in servizio prima che la fase operativa possa aver inizio.

A ritardare le decisioni di investimento, stando allo studio della Corte, è anche la mancanza di una definizione comune di idrogeno rinnovabile nel framework normativo. Ma è pur vero che a questa situazione la Commissione ha cercato di porre rimedio con la pubblicazione dell’atto delegato nel giugno 2023. Tra gli altri motivi che bloccano le decisioni di investimento vi sono: la mancanza di norme e di sistemi di certificazione; la difficoltà di garantire la domanda, vale a dire gli acquirenti, per l’idrogeno rinnovabile prodotto a causa dell’incertezza in merito al prezzo e ai volumi disponibili; il contesto inflazionistico che ha determinato aumenti significativi dei costi di costruzione dei progetti e dei prezzi dell’energia elettrica; la difficoltà di approvvigionamento in energia rinnovabile; le lunghe procedure di autorizzazione; la mancanza di fonti di finanziamento; la mancanza di una rete di trasporto e distribuzione.

Altro ostacolo alla realizzazione degli obiettivi fissati da Bruxelles è il rallentamento nell’attuazione dei progetti come conseguenza dei ritardi nei processi di rilascio delle autorizzazioni. Per rispondere a questa criticità, la Commissione ha adottato una serie di misure legislative volte ad accelerare le procedure sia per la produzione di energia rinnovabile che per la produzione di idrogeno. Tuttavia, la Corte evidenzia che la durata della procedura di autorizzazione che le autorità degli Stati membri devono rispettare varia da un atto giuridico all’altro.

Ad esempio, un progetto per la produzione di idrogeno (utilizzando elettrolizzatori) può rientrare nell’ambito di applicazione del regolamento TEN-E (che prevede una durata della procedura di autorizzazione di 18 mesi, escludendo il tempo necessario per la fase dello studio preparatorio) o in quello della direttiva del pacchetto sul gas (con una durata di 24 mesi). La Commissione giustifica tali differenze con il fatto che i progetti hanno priorità diverse e, quindi, tempi di attuazione più o meno rapidi. Ma questa diversità non rende più agevoli i processi di autorizzazione.

Aiuti di Stato, strumento necessario per finanziare il settore dell’idrogeno rinnovabile

Il quadro dell’UE in materia di aiuti di Stato stabilisce varie norme in base alle quali gli Stati membri possono notificare alla Commissione i regimi di aiuto o gli aiuti che intendono concedere a una singola impresa. Nel caso dei progetti sull’idrogeno rinnovabile, gli strumenti esistenti nel contesto europeo da tenere in considerazione sono: gli IPCEI (Importanti progetti di comune interesse europeo); la CEEAG (Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell’ambiente e dell’energia); il TCTF (Quadro temporaneo di crisi e transizione); il RGEC (regolamento generale di esenzione per categoria). Sono tutti strumenti che intendono agevolare l’erogazione di aiuti di Stato a sostegno della transizione verde e di altre iniziative. Anche nel caso dell’idrogeno rinnovabile sono previsti aiuti di Stato consistenti, ipotizzando cifre pari a 5 miliari di euro nel futuro prossimo.

I programmi di finanziamento europei per investire nella catena del valore dell’idrogeno

Sebbene la maggior parte degli investimenti lungo la catena del valore dell’idrogeno debba essere finanziata dal settore privato, sottolinea la Corte, i finanziamenti pubblici nazionali e dell’UE possono però svolgere un ruolo decisivo. Per questo motivo, la Corte dei conti nel report valuta se siano disponibili finanziamenti dell’UE adeguati per i promotori dei progetti lungo tutta la catena delvalore.

Nel periodo 2021-2027, diversi programmi di finanziamento dell’UE sovvenzionano il settore dell’idrogeno rinnovabile e dell’idrogeno a basse emissioni di carbonio. Complessivamente, la Corte stima che attualmente siano stati resi disponibili 18,8 miliardi di euro per progetti collegati all’idrogeno, di cui circa il 72% (13,6 miliardi) è fornito dal Dispositivo per la ripresa e la resilienza (Recovery and Resilience Facility, RRF).

Altri importanti strumenti di finanziamento europei del settore dell’idrogeno rinnovabile sono, con i riferimento ai fondi a gestione diretta:

• Fondo per l’innovazione, per cui sono stati impegnati 2,2 miliardi di euro;
• Fondo per l’innovazione- Banca dell’idrogeno, per cui sono stati impegnati 800 milioni di euro;
• Meccanismo per collegare l’Europa – Trasporti, che vede impegnati 250 milioni di euro;
• Meccanismo per collegare l’Europa – Energia, per cui sono stati impegnati 3,4 miliardi di euro;
• Horizon Europe, per cui sono stati assegnati 1,2 miliardi di euro.

Relativamente alla gestione concorrente, la Corte cita i Fondi della politica di coesione (Fondo europeo di sviluppo regionale, fondi di coesione e Fondo per una transizione giusta), per cui l’importo non è noto, mentre tra i fondi a gestione indiretta rientrano:

• InvestEU, per cui sono stati impegnati 799 milioni di euro;
• Fondo per la modernizzazione, per cui l’importo non è noto.

Ad eccezione del Fondo per la modernizzazione, che è gestito al di fuori del bilancio dell’UE, tutti gli altri programmi sono finanziati dal bilancio dell’UE oppure da NextGenerationEU, che finanzia la ripresa post-pandemica e la transizione verde e digitale dell’economia europea.

Nonostante l’importanza di questi strumenti di finanziamento, anche in questo caso secondo la Corte si può fare di più per affrontare le criticità legate all’ottenimento dei fondi UE da parte degli ideatori dei progetti per l’idrogeno.

Una di queste problematiche, ad esempio, è legata alla necessità di dover ripresentare le proposte ogni volta che viene avanzata una domanda per un programma diverso. Di conseguenza, i progetti già valutati positivamente dalla Commissione nel quadro di un programma (ma che alla fine non avevano ricevuto il finanziamento a causa della scarsità di risorse) devono affrontare una nuova procedura di valutazione nel caso venga presentata domanda per un programma di finanziamento diverso.

Per ovviare a questo problema, la Commissione ha proposto la creazione di un “marchio di sovranità” applicabile ai progetti valutati positivamente nell’ambito di diversi strumenti dell’UE (soggetti a gestione diretta), tra cui Horizon Europe e il Fondo per l’innovazione. Il vantaggio del marchio di sovranità consiste nel fatto che consentirebbe agli Stati membri di sostenere direttamente i progetti in questione mediante altre fonti di finanziamento dell’UE (come i programmi della Politica di coesione, l’RRF o il Fondo per la modernizzazione).

Le raccomandazioni della Corte dei conti

Sebbene il quadro dipinto nel report metta in luce gli aspetti che possono essere migliorati nella strategia introdotta dalla Commissione per lo sviluppo del mercato dell’idrogeno verde, il giudizio complessivo sull’operato dell’Esecutivo europeo è positivo. Soprattutto perché, secondo la Corte, con la pubblicazione della strategia per l’idrogeno per l’UE la Commissione sarebbe riuscita in parte a creare le condizioni necessarie per questo mercato, nonostante le sfide ancora presenti.

Tuttavia, per ovviare alle criticità esistenti, la Corte dei conti a conclusione del report presenta cinque raccomandazioni rivolte a Commissione, Stati membri e industria.

Raccomandazione 1 – Compiere scelte strategiche senza creare nuove dipendenze strategiche

Secondo la Corte, la Commissione entro il 2025 dovrebbe decidere, in stretta collaborazione con gli Stati membri, una strategia per progredire sulla via della decarbonizzazione, senza alterare la situazione della concorrenza delle industrie essenziali dell’UE. In particolare, la Commissione dovrebbe: aggiornare la strategia per l’idrogeno sulla base di una valutazione approfondita di aspetti come le modalità con cui concedere gli incentivi sul mercato per la produzione e l’uso dell’idrogeno rinnovabile e dell’idrogeno a basse emissioni di carbonio; aggiornare gli obiettivi per la produzione e le importazioni di idrogeno rinnovabile stabiliti dal piano REPowerEU in modo che siano ambiziosi ma realistici. Nel farlo, dovrebbe considerare le specificità regionali e del settore industriale e il ruolo dell’idrogeno a basse emissioni di carbonio.

Raccomandazione 2 – Definire una tabella di marcia a livello europeo e monitorare i progressi

Stati membri e Commissione, entro metà 2026, dovrebbero definire e pubblicare una tabella di marcia dell’UE per lo sviluppo di una catena del valore dell’idrogeno per il 2030 e oltre, sulla base della valutazione dei piani nazionali per l’energia e il clima e la strategia per l’idrogeno aggiornata. L’Esecutivo UE dovrebbe anche monitorare attraverso un quadro di valutazione i progressi degli Stati membri nel conseguire gli obiettivi.

Raccomandazione 3 – Ottenere dati attendibili sui finanziamenti nazionali e valutare l’adeguatezza dei meccanismi di finanziamento dell’UE

Entro il 2025, secondo la Corte, la Commissione dovrebbe lavorare in stretta collaborazione con gli Stati membri per introdurre una rendicontazione obbligatoria per ottenere informazioni sui piani di investimento e sui finanziamenti pubblici nazionali programmati ed effettivi destinati al settore dell’idrogeno. Bruxelles dovrebbe inoltre valutare se i meccanismi attuali di finanziamento dell’UE sono adeguati per il futuro sviluppo della catena del valore dell’idrogeno in tutta l’Unione.

Raccomandazione 4 – Monitorare le procedure di autorizzazione negli Stati membri

Entro il 2025 la Commissione dovrebbe anche monitorare le procedure di autorizzazione negli Stati membri e verificare che siano in linea con la tempistica indicata nei diversi atti giuridici.

Raccomandazione 5 – Adottare una decisione chiara sulle azioni di sostegno e coordinamento a favore dell’industria dell’idrogeno

Infine, entro metà 2025, la Commissione dovrebbe creare uno sportello unico per i portatori di interesse presso la Banca europea dell’idrogeno e fornire orientamenti ai promotori di progetti nel settore dell’idrogeno sui finanziamenti dell’UE. Inoltre, dovrebbe decidere sul futuro dell’alleanza per l’idrogeno pulito in termini di campo d’azione e numero di tavole rotonde e adottare un mandato con scadenze precise per l’attività futura dell’alleanza.

Consulta la versione integrale della relazione della Corte dei conti europea